近日，《瞭望》新闻周刊在东、中、西部部分省区调研采访时发现，地方税收结构单一、各类支出不断增加，地方对城镇化简单理解为“增大基础设施投入”，已经成为地方政府性债务逐年增加的主要原因。
“当前地方政府性债务基本可控”。采访中，财政部财科所副所长刘尚希认为，主要的问题不是债务增长，而是债务不透明，到底有多少说不清;债务使用绩效不高，甚至有地方债务资金闲置两年没用;债务管理缺少科学的债务确认标准，使政府性债务风险难以评估。
特别值得关注的是，市县乡基层领导没有良好的“债务意识”、“风险意识”，而且存在“债务递延”的“推诿心态”，这是地方债务逐年增加的“思想”和“制度”根源。不少专家学者认为，对地方政府一把手的考核亟待制定相应的“债务指标”。
税源结构单一致债务放大
基层政府税收结构单一、薄弱，抗风险能力偏弱，是地方政府性债务逐年增大的主因。山西吕梁市方山县2012年财政总收入8.4亿元，其中6亿元收入来自一两家煤企，属于“一煤独大”式财政，当地2012年的取暖工程中还有2000多万元债务无法落实;2011年的三项整治工程债务还有数千万元。
山西省安泽县常年税收上缴压力大、可用财力少。近年来几乎每年上划财政都占当地财政收入65%以上，迄今为止还有历史欠账近2亿元未消化。到2017年之前，每年用于还本付息的支出高达2500万元左右，给县级预算安排带来了严重的压力。
山东省莱芜市钢城区辛庄镇自身的稳定税源只有3个小企业，财力很弱。镇长朱效波说：“即便是有高铁、高速路的前两年，每年镇上资金缺口都近2000万元，如今还拖欠了五六千万元历史债务。”
与此同时，对城镇化简单理解为“加强基础设施建设”、“投入资金改造城乡环境”，也是造成地方债务“越滚越大”的根源。我国各省区对未来5年城镇化率指标都很高，安徽是达到55%，河南52%，西藏35%，广西53%，湖北58%，云南48%。但发展速度快的背后，仍然是简单的大规模投资。如陕西今年的固定资产投资是1.6万亿元，山西今年的固定资产投资是1.1万亿元，广西的目标则是2017年投资达到3万亿元。
海通证券的一项调研表明：2009---2011年是我国城镇基建的高峰期，在9个有据可查的样本中，7个样本近年累计基建总投资占地方一般财政预算年收入的8--10倍，或是一年基建投资占一般财政预算年收入的1---2倍。江苏海安财政局局长张忠宏说：“城镇化进程的加快，必然带来巨大的基础建设配套投入，对地方财政的压力越来越大，真正能用现有财力去进行城镇化建设的县乡很少。”
化债手段只有融资和土地
国有企业税收上缴中央、资源税上缴省市……由于主要税种都集中上缴给了中央财政、省级财政和市级财政，只有土地增值税、耕地占用税等税种能够一次性给予地方大量财税收入。因此，地方市县政府化解地方债务的办法就离不开“融资”和“土地”，这就形成了盲目投资、脱离实际、过度举债的“逻辑根源”。
我国城市投融资平台主要集中在省级和市级。不少地方政府热衷于利用自身在地方银行中“一股独大”的优势，“借道”地方银行谋求“发债”。广西南宁、柳州、桂林等地在前几年通过地方投融资平台形成了大量地方债务，如今进入还款高峰期。仅柳州市全年要偿还的地方债务就超过100亿元，而当年财政收入不过200亿元。
今年以来，工商银行江苏分行与多个地方政府签订了金额超过200亿元的城镇化贷款意向协议，注入城镇化建设。新疆喀什、霍尔果斯经济开发区获多家银行总额达600亿元的意向授信，重点支持基础设施建设。
江苏梦兰集团有限公司董事长钱月宝说：“这些项目其实还是‘寅吃卯粮’，地方政府以规划手段，以可用财力的3---5倍安排工程项目，通过工程结算款延期支付，但只用2---3成的财政支付完成全部工程建设的目标，其他7---8成的工程款则由民营施工企业垫付，最终还是暗藏巨大危机。”
而县级政府主要“靠土地”。新疆轮台县财政局局长保剑强说，2010年成立地方融资平台，2000万元注册资金，每笔担保200万元。现在担保了7000多万元，其中很大一部分是靠土地进行质押。山东淄博市高青县财政局局长孟军告诉记者，近年来，高青县历史负债已经达到了10亿元左右，县里通过市级城市资产运营公司来拍卖土地，拍卖价格最高的达120万元/亩。为拿到土地指标，县里不遗余力地推行合村并居、旧村改造、集中社区，为土地指标开路。
缺少土地指标的地方财政危机日益暴露。江苏省海安县的土地利用规划到2020年可用土地指标为20000亩，但到2012年土地指标仅剩2000亩，土地指标的严重受制，必将成为东部沿海及发达地区财政收入持续增长的瓶颈。
乡镇政府只好“靠补贴”。莱芜市某镇累计负债超过8000万元，2013年的财税收入要完成4200万元基本上是“天方夜谭”。该镇政府负责人从上世纪90年代开始担任镇长，他总结化解乡镇财政困难方式为“一靠转移支付，二靠上级补贴，三才是靠当地企业”。
“债务指标”亟待建立
不少专家学者认为，地方领导只有近忧无远虑，只管眼前事、本届事。一些领导坦言：“上任借了钱搞工程、搞项目，有口碑也有政绩;本届政府绝不能勒紧裤腰带还债。”一些地方甚至流传着“干满一届是熊蛋，两年有效是水平，三年挪窝有能耐。”这种政绩观迫使地方领导想方设法举债度日，收支平衡、地方发展风险等不进入考核视野，自然不会形成“长效机制”。
一些地方干部及专家认为，要化解地方债务问题，必须在现任领导班子成员就任之初、离任之时进行地方债务审计、债务公示和债务考核，形成地方政府可控的举债、还债机制。
首先，要使地方债务摆上台面，将县乡财政透明公开常态化。浙江大学区域经济发展博士杨天保认为，县乡财政收入支出要取信于民，就应该向老百姓公布一本看得懂的财政账目，使老百姓知道政府借债是否干了实事，逐步形成老百姓与地方官员对“是否借债、借债规模、偿债形式”等问题的关注度。
其次，构建资本性预算体系，尽快出台针对县乡基层政府的债务考核制度。中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，以中央财政的能力化解目前地方政府负债难题不大，但必须高度警惕债务增量的出现。这就需要尽快在省市县一级构建资本性预算体系，同时出台对基层政府的债务考核制度，从“制度建设”和“官员政绩”两个角度来形成地方债务问题的良好机制。
其三，在适当的时候，有选择性地为地方债“松绑”。一些学者认为，地方债的发行是解决地方经济长期发展的国际惯例，中央政府应尽快布局对收入稳定增长、还款来源可期的地方，给予发行地方债的鼓励性措施，将目前通过地方政府平台、地方国有企业发债等“遮遮掩掩”的地方债务“阳光透明”化，实现“开前门，堵后门”的目标。
其四，积极探索城镇化投入新来源，逐步化解系统性风险。专家认为，城镇化建设带来庞大资金需求，需不断引入和完善市场化的融资模式，综合运用长期债券、信托、股票等市场化融资方式解决城镇化建设资金难题，土地的增值收益也可用于逐步偿还地方债务。
(本文采访：吕福明、何丰伦、贺占军、陈刚、韩洁、吕晓宇)
原标题：县级财税局长“晒账本”
近日，《瞭望》新闻周刊记者在基层采访发现，无论东部农业县、西部贫困县，还是产业结构单一的工业县或矿产资源县，县乡财政困难是当前各地普遍存在的共同问题。这些县区的财税局长为本刊记者细算财政收支账，更加清楚地显现了所面临的财政支出压力，也反映出当前我国财税体制还需进一步调整完善。
农业县：支出增加压力倍增
山东省高青县地处鲁北平原，人口36万，是山东省20个直管县试点之一。2012年全县地方财政收入8.9亿元，而财政支出16.4亿元，财政自给率为54%。该县财政局局长孟军说，“虽然处于东部发达省份，但高青县属典型的经济欠发达地区，收入总量排在淄博市最后一位，财力与事权不匹配的问题表现尤为突出。”
实行省直管县后，淄博市财政不再分享高青县营业税的10%。目前，增值税、营业税和企业所得税分别占高青县财政收入的14.09%、20.21%和7.9%。近年来，随着中央民生政策的不断出台，上级财政虽给予一定补助，但县财政的压力逐年增加。以新农合为例，2013年当地新农合政府负担标准为280元，其中省、市、县分别负担114元、25元和141元。
“财力薄弱，收支矛盾日益尖锐，是目前县财政存在的主要困难。”孟军说：“2012年，上级转移支付资金达到7.3亿多元。如果没有这块资金，我县的财政将难以平衡。”高青县地税局副局长高涛深有感触地说：“由于民生支出减不下来，我们税务征收压力非常大。”
江苏省兴化市属长江三角洲经济圈，是全国商品粮、水产品生产与集散基地，人口157万。兴化是农业大市，工业基础薄弱。2012年，全市公共财政预算收入29.5亿元，人均仅1873元，居苏中各县(市)末位。由于地势低洼，河道纵横，基础设施投入大，上级部门出台的支农惠农政策，都要求地方财政大量配套。江苏省兴化市财政局局长张冬健说，上级应按比较困难县市标准加大对兴化市的专项补助力度，减少县乡财政配套。
无论从山东高青还是江苏兴化看，县财政困难根源都在于财力与事权的不匹配。“分税制”以来的历次财政体制改革，将总量大、增长快的主体税种全部定为分享税种，留归地方的均为税源分散、增长潜力小、税源不稳固、征收难度大的小税种。
贫困县：摆不脱“伸手财政”
位于广西东北部的龙胜县是国家级贫困县，也是典型的山区县，人口17.8万，其中农业人口占86%。龙胜县财政是“吃饭型”财政，或称“养人财政”。县财政支出的主要职能是保工资、保运转和保稳定，县乡财政运转困难。
以出产鸡血玉闻名的龙胜县，虽然与广西桂林只有1个多小时车程，但这里的旅游业并不发达，当地玉石市场门可罗雀。据广西龙胜各族自治县财政局副局长伍天胜介绍，2012年，龙胜县GDP为40亿元，地方财政收入4.1亿元，可支配收入近2.3亿元，财政转移支付近9亿元。
由于龙胜为珠江流域水源林保护区，限制了一些工业项目的上马，财政收入1/3来源于滑石企业税收。2012年，全县教育、医疗卫生、文化等公共领域支出达11.8亿多元，如果没有转移支付将难以支撑民生支出。
近年来，龙胜县开展县乡财政增收节流，积极培植财源，大力压减支出，确保了财政供养人员工资的足额发放、民生事业的发展和项目建设顺利实施。通过积极争取，2012年，争取到位上级转移支付补助资金比上一年增加4368万元，其中均衡性转移支付补助2575万元、民族地区转移支付补助643万元、生态功能区转移支付补助880万元、缓解县财政困难转移支付补助270万元。同时，县直各部门还向上争取各种专项资金超过4亿元。
地处桂北的全州县财力同样不轻松。全州县财政局副局长赵红梅说：“原来税源主要来自冶炼业，但我们是湘江的源头，出于环保考虑现在关闭了很多企业，一些企业不能进来。要想培育税源很困难，希望上级能加大补助力度。而且，本身是吃饭财政，再拿钱去配套，压力太大。”
工业县：单一税源“旱涝不均”
即便是一些工业产业发达的东部强县和西部资源县，也因这波经济形势走弱而面临财政支出的巨大压力。以钢铁产业为支撑的山东省莱芜市钢城区，由于钢铁产业不景气，区财政捉襟见肘。
钢城区地税局副局长王志勇说，去年以来银行方面对钢贸企业只收不贷，资金链日趋紧张，加上经营量价都上不去，利润空间萎缩。“目前，好的企业在硬撑，孬的企业撑不住关门了。出于培植税源考虑，地方要放水养鱼，但鱼少好救，现在所有的鱼都抬起头来了。”
“一季度，除去工资、民生支出，区里可用财力只有200万元，而贷款利息每月平均下来要三四百万元。”钢城区财政局副局长谢永仕告诉记者，由于还贷压力陡增，最近日子很难过。去年，这个区新增贷款4000万元，而今年到现在一分钱还没有贷到。受分税制影响，近5年钢城税收130亿元左右，但真正留在区里包括上级转移支付只有30亿元左右。
2012年，钢城区地方财政收入14亿多元，同比下降11%;而地方财政支出近13亿元，增长10%以上。其中，教育、社会保障、医疗卫生、农林水等民生支出占财政支出近44%，同比增长12%。就政府债务而言，截至2012年底，区本级工程欠款4.7亿元、银行贷款6.14亿元、政策性兑现4.21亿元，财政收支矛盾空前突出。
位于山西省临汾市东部的安泽县也面临同样的焦虑。这个资源县人口8万多，90%以上税收来源于煤焦产业。但由于煤焦市场成本倒挂严重，致使地质灾害、水源污染等一系列社会问题仅靠县级财政根本无力解决，各项政策性配套资金等支出也成为县乡经济发展的沉重包袱。
