中国网·美丽江苏讯 5月23日，据了解，江苏环境资源审判“9+1”机制改革经新闻媒体报道后，受到社会各界的广泛关注，引起了较大的社会反响，江苏省高院就江苏“9+1”审判机制改革工作情况进行公开解读。
“9+1”环境资源审判机制改革动因
江苏经济发展较快，环境容量相对较小，环境承载力相对薄弱。但全面解决好历史形成的突出环境问题，全力争取长江生态环境根本好转，实现环境资源高质量发展的任务依然艰巨。江苏省委作出了在南京江北新区推进设立法治园区，打造江苏法治高地的决策部署。
江苏省法院根据江苏省政府所确立的全省生态功能区规划方案，以生态功能区为单位在长江南岸江阴市法院、长江北岸如皋市法院、黄海湿地区域东台市法院、太湖流域苏州姑苏区法院、洪泽湖流域盱眙县法院、骆马湖流域宿迁市宿城区法院、灌河流域灌南县法院、西南低山丘陵区域南京市江北新区法院、淮北丘岗区域徐州铁路法院设立九个生态功能区环境资源法庭，跨行政区划集中管辖相应流域、区域范围内第一审环境资源刑事、民事、行政案件。南京市中级人民法院设立环境资源法庭，集中管辖全省中级法院管辖的一审环境资源案件和不服九个环境资源法庭审结案件的上诉案件。
建立环境资源“9+1”审判机制，是江苏省委遵循习近平生态文明思想，回应人民群众对生态环境司法保护的需求，落实“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的法治观，更大力度推进江苏生态文明建设的重要举措。该项机制的运行，对进一步促进江苏环境资源审判能力现代化、在环境资源审判领域创造更多“江苏经验”、“江苏品牌”，更有力地服务保障污染防治攻坚战，将起到强有力的推动作用。
一是能充分发挥流域区域管辖制度优势。江苏河流纵横，水网密布，生态环境是统一的有机整体，需要按照系统工程的思路，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护。由于法院司法管辖权限受到行政区划的限制，环境资源审判中，一方面是跨行政区划污染中难以全面追究污染者的环境侵权责任。如在河流上游实施排污行为，不仅会对当地生态环境造成污染，还会对下游生态环境造成污染。由于上、下游分别属于不同的行政区划，上游行政区划法院在案件审理中，容易局限于就本地区污染损害追究污染者赔偿责任，而对上下游河流环境损害一并追究污染者赔偿责任的主观意识不充分，客观难度也比较大;另一方面，环境污染司法修复区域也仅限于当地行政区划以内，依照山水林田湖草一体保护的系统保护观，制定最为有效、最为经济、最为便利的修复方案困难较大。“9+1”机制有助于进一步深入研究生态环境系统保护、整体修复的司法规律和审判规则，加强环境资源司法与行政执法体系协同配合，统一行政执法和司法标准，提升环境资源综合治理能力，强化生态环境系统保护。
二是能充分发挥跨行政区划管辖制度优势。实践中，由于污染环境企业因污染行为而降低了生产经营成本，出现了“违法成本低、守法成本高”和“劣币驱逐良币”的现象。而不同行政区域之间环境执法、司法尺度可能存在差异，“9+1”机制有助于加强对跨行政区划尤其是跨设区市行政区划案件审判工作的指导和协调，统一司法尺度，通过严厉打击违法生产经营污染环境违法犯罪行为、依法追究环境侵权赔偿责任和环境修复责任、依法监督支持环境监管部门行政执法行为，不断加大对污染行为的刑事处罚力度、经济制裁力度、行政监管力度，促使依法经营生产，注重环境保护，逐步将危害环境，屡教不改的企业从市场淘汰，实现资源循环利用的优质企业在市场竞争中脱颖而出，从而形成依法守法、竞争有序的绿色生产市场环境，营造法治化营商环境，真正推动让法治成为江苏核心竞争力的重要标志。
三是能充分发挥案件集中管辖制度优势。近年来，我省环境资源案件数量逐年提高，是全国法院案件数量最多的省份之一，案件中的新情况新问题多，审判难度大。从我们自身能力建设角度看，环境资源审判具有高度的专业性，对法官的“跨界”能力要求很高。环境资源重大污染事件中，大多存在追究污染者刑事责任、民事赔偿责任以及执法人员行政监管责任情况，需要法官同时熟悉刑事、民事、行政三大诉讼程序;需要法官在熟悉刑事、民事、行政实体法的同时，还要具备一定程度的环境科学知识;需要法官在把握好诉讼程序的同时，熟悉环境资源行政执法程序，了解刑事侦查技术手段。“9+1”机制有助于在原有的“三合一”集中管辖机制下实现进一步的力量集结整合，促进审判人员更加准确地把握环境资源审判规律和特点，加强审判实践锻炼和经验积累，进一步提升环境资源专业化审判能力。
“9+1”环境资源审判机制改革基础
“9+1”审判机制改革是江苏高院对江苏环境资源专门化审判工作实践经验的总结和提升。
江苏有环境资源案件集中管辖机制改革的丰富经验。于2008年太湖蓝藻事件，暴露出突出的环境污染问题，同时对环境司法保护提出了现实的要求。无锡中院在江苏高院的指导和支持下，在全国中级法院层级率先设立环境保护审判庭，开启了江苏环境资源专门化审判的实践探索。2013年11月，江苏高院下发文件，全面推行环境资源专业化审判。明确环境资源类案件由专门的环保审判庭或行政庭设立的环保合议庭审理;全面打破审判壁垒，将涉环境资源刑事、民事、行政案件全部由同一个环境资源审判机构归口管理;指定部分基层法院在涉区市范围跨行政区划集中管辖环境资源案件。2017年12月，江苏高院下发通知，在江苏省灌南县人民法院设立连云港灌河流域环境资源审判法庭，实现了环境资源案件跨涉区市行政区划的集中管辖。多年来的审判实践，积累了一批可复制可借鉴的异地集中管辖工作经验和机制、制度。
江苏具有环境资源审判工作先行先试的丰富经验。江苏先后作为最高人民法院确定的推进环境民事公益诉讼五家试点单位之一，全国人大常委会授权的环境民事公益诉讼十三个试点省(市、区)之一，中央全面深化改革领导小组确立的开展生态环境损害赔偿制度改革的七个试点省(市、区)之一，承担了大量环境资源审判先行先试工作任务，积累了较为丰富的实践经验。我们以修复性、预防性司法理念为指导，创新裁判执行方式方法，创造出异地补绿、劳务代偿、增殖放流、技改抵扣等具有全国性影响的裁判方式;把握环境资源审判规律，积极探索创新审判制度，积累了异地立案机制、异地协作配合机制、巡回审判就地开庭制度、依靠党委、政府实质性化解矛盾纠纷机制，在全国率先建立环境资源司法保护专家库，设立生态环境司法修复基地等一批可复制可借鉴的工作制度。
江苏具有环境资源审判创新的实践经验。通过理念创新、机制创新、制度创新，我们打造出一批具有全国影响的精品案例。2015年以来，江苏法院办理了社会组织提起的有史以来索赔数额最大(1.6亿元)的环境民事公益诉讼案，全国第一件开庭审理的检察机关提起的环境公益诉讼案，省级人民政府提起的第一件生态环境损害赔偿诉讼案，在审判程序、审理规则、裁判方式等方面均作出了创新性探索，受到广泛赞誉，3件案件均被最高人民法院、中央电视台评为推进法治进程十大案件。19件案件先后被最高人民法院评为全国法院年度十大典型案件。2018年7月，最高人民法院党组书记、周强院长在会见联合国副秘书长兼环境规划署执行主任埃里克·索尔海姆时提出加强环境司法案例交流和案例研究。
根据《联合国环境规划署与中华人民共和国最高人民法院谅解备忘录》，在联合国环境规划署数据库建立专门的中国环境司法裁判板块，将优秀的中国环境司法裁判文书与世界各国共享，传播中国环境资源司法理念。在已公布的首批十件中国环境司法案例中，江苏法院3件案件入选。
“9+1”环境资源审判机制改革特点
“9+1”机制是一种高度集中化、专业化的审判机制，契合环境资源审判规律和特点，符合中国环境保护实际，对于解决环境资源审判问题和障碍，进一步提升环境资源审判水平，充分发挥人民法院环境资源审判职能具有十分显著的推动作用。
以生态功能区为单位设立专门环境资源审判机构有利于实现生态环境的系统保护。江苏跨江临海，河湖众多，水系发达。根据江苏生态功能区划和生态保护重点，设立长江流域(南、北片)环境资源法庭，加强对长江生态环境的系统保护;设立太湖流域、洪泽湖流域、骆马湖流域环境资源法庭，加强对重要饮用水水源地、水源涵养地生态环境的系统保护;设立西南低山丘陵区域、西北丘岗区域环境资源法庭，加强对重要水源涵养、水土保持地生态环境的系统保护;设立黄海湿地环境资源法庭，加强对重要生物多样性维护功能区域生态环境的系统保护;设立灌河流域环境资源法庭，加强对江苏海域生态环境的系统保护。
在全省范围内完全打破了行政区划的限制。9个生态功能区法庭全部是跨越设区市范围集中管辖环境资源一审案件，南京环境资源法庭则集中管辖全省范围内对9个法庭一审裁判不服提起的上诉案件以及应当由中级法院受理的全部一审环境资源案件。比如，长江流域环境资源第一法庭管辖的范围就包括了无锡市、苏州市、常州市、镇江市四个设区市的部分区域。今后在镇江丹徒区发生的环境污染案件，就是由设在无锡江阴市人民法院的长江流域环境资源第一法庭进行一审，由设在南京市中级人民法院的南京环境资源法庭进行二审。这样的审判架构，可以进一步提高环境资源审判的公信力。
环境资源审判集中度大幅提高。“9+1”机制改革后，全省三级法院承担环境资源审判任务的专门审判机构由原来的45个缩减为11个，也就是江苏高院环境资源审判庭、南京环境资源法庭和9个生态功能区法庭。司法职权配置进一步优化，环境资源审判队伍进一步精简。通过案件的集中和审判人员的集聚，一方面可以增加审判人员办理案件的数量，将环境资源审判作为“主业”，聚焦环境资源审判工作，不断提升环境资源专业化审判能力水平;另一方面，随着审判人员数量的减少和审理水平的提升，更加有利于形成统一的司法理念、统一的裁判尺度。
形成了涵盖三级法院的环境资源审判体系。即以江苏高院环境资源审判庭为指导、南京环境资源法庭为核心、9个功能区法庭为依托的环境资源集中管辖审判体系。据不完全统计，在国际环境资源审判专门化浪潮推动下，目前全球约有1千余个环境专门审判机构，其中一半以上在中国。但江苏“9+1”机制这种涵盖一个地区全部审判层级、受理环境资源刑事、民事、行政各类型案件的环境资源专门审判体系在世界范围内尚没有先例，是中国独特的创新性环境资源审判体系。如澳大利亚新南威尔士州土地和环境法院是世界上第一个专门环境法院，在环境资源司法领域享有广泛的声誉。但该法院是新南威尔士州环境资源案件审判的唯一专门法院，没有其他层级专门审理环境资源案件的法院;瑞典环境司法体系由地区法院的环境法庭、环境上诉法院和最高法院组成，但环境审判机构不办理环境刑事案件。“9+1”机制改革，对于探索建立具有中国特色、引领时代潮流的司法运行新机制，诠释中国生态环境司法理念，贡献环境治理“中国经验”，引领全球司法共同发挥环境治理作用具有十分重要的推动作用。
“9+1”机制改革中的问题及解决措施
“9+1”机制运行后，不可避免地要面临许多问题。如当事人到异地管辖法院立案、参加庭审不方便，增加时间、经济成本问题;管辖法院与异地公安机关、检察机关以及行政执法机关的协调问题，管辖法院与非管辖法院之间的配合协调问题等。我们将以便于当事人进行诉讼、便于人民法院审理案件为原则，建立相关工作机制和制度，保证环境资源案件审判工作的正常开展。
全面实施网上立案机制。目前，全省三级法院已经形成比较成熟的网上立案技术系统。全省各基层法院、各中级法院将在诉讼服务中心公示环境资源案件集中管辖的相关规定，并及时通知辖区内人民政府、环境资源行政执法机关、公安、检察、司法行政机关。江苏省内的法人、自然人和社会组织提起环境资源诉讼的，均可以到当地法院办理起诉手续。当地法院如没有管辖权的，将会帮助起诉人通过网上立案系统申请立案，通过网上立案系统将申请立案材料上传至管辖法院，立案材料齐全的，管辖法院将及时立案受理。做到数据多传送、人员少跑腿，让当事人方便快捷地提起诉讼。
全面推行巡回审判工作机制。公众参与、信息公开是环境保护的重要基石。到案发地公开开庭审理，是司法公开和公众参与的重要途径。“9+1”机制运行后，为强化公众参与、方便当事人参加诉讼，环境资源案件将尽可能地采取巡回审判方式，到当事人所在地开庭审理。对于被告人羁押的刑事案件，管辖法院一律到被告人羁押地的法院开庭审理;对于民事案件、行政案件根据案件情况尽可能多地开展巡回审判、就地开庭工作。对于社会影响大、涉及人员多的民事、行政案件，积极采取到污染行为发生地、损害后果发生地、被告所在地法院开庭方式进行审理。
建立法院内部的协作机制。“9+1”机制运行后，跨行政区划受理案件、审理案件和执行案件将成为常态。环境资源审判工作不仅仅是管辖法院的工作，而是全省所有法院都承担任务、负有职责的一项整体性工作，不承担集中管辖审判职责的法院负有密切配合支持的任务和责任。江苏高院即将下发《关于建立环境资源案件审判协作机制的若干意见》，对如何做好配合协调问题作出具体规定。“9+1”机制改革后，非管辖法院将为管辖法院异地巡回审判做好庭审场地、技术、安全等保障工作。同时，还要承担非诉行政执行案件的审查执行，以及配合管辖法院做好修复环境判决的执行等工作。
四是建立法院外部的联动工作机制。环境资源审判是生态环境法律保护系统中的一个组成部分。江苏各级法院将进一步强化与环境资源行政执法部门、公安机关、检察机关之间的工作联动机制，实现环境司法与环境执法的有效衔接。同时，进一步推动完善环境资源纠纷多元化解决机制，发挥行政调解、人民调解、行业调解、仲裁等非诉讼纠纷解决机制的作用，实现诉讼与非诉讼纠纷解决机制相互衔接、相互配合、优势互补。
建立“9+1”机制改革配套保障制度
“9+1”机制改革是否取得成效，总体评价标准是改革是否促进了环境资源审判职能作用的充分有效发挥。为保障“9+1”机制顺利运行，进一步提高全省法院环境资源专业化审判能力，江苏高院已经建立起相关配套保障制度。
建立江苏(长江新济洲)环境资源司法研究修复基地。为了整合司法审判人员、行政执法人员、科研机构专家学者等各方力量，共同推进江苏生态环境保护工作，江苏高院与南京江宁滨江经济开发区管委会签署了《关于组织成立江苏(长江新济洲)环境资源司法研究修复基地的协议》。司法研究基地的主要作用是打造恢复性司法实践平台，为环境资源案件提供异地替代性修复项目、修复方案和修复场地，提高生态环境损害赔偿资金的使用效力，推动恢复性司法裁判的有效落实。打造环境资源司法研究平台，与高校、科研机构专家学者合作，开展环境司法基础理论、实践前沿问题和环境资源相关科学技术问题以及案件所涉重大疑难问题的研究，为环境资源审判提供实践指导和理论依据。
进一步完善环境资源司法保护专家库。为健全环境资源审判工作机制，提升环境资源案件专业化审判水平，江苏高院重新组建了已有的环境资源司法保护专家库。经省级环境资源保护行政机关、高等院校、研究机构推荐，聘请53名环境资源技术专家、23名法律专家为专家库专家。全省各级法院将根据环境资源案件审理要求，邀请相应领域的专家对案件的审理和执行提供专业支持。技术专家的主要职责为：应人民法院委托提供环境资源科学技术问题咨询意见;接受人民法院邀请或者根据当事人的申请并经人民法院同意，以专家辅助人的身份出席案件庭审，协助合议庭查清案件技术事实;经法院授权进行案件事实调查与取证;组织当事人进行协商调解;按照法定程序任命为人民陪审员，参与案件审理。法律专家的主要职责为：受人民法院委托开展环境司法基础理论、实践前沿问题研究;应人民法院委托开展环境资源审判重大疑难问题研讨等。
建立了高校战略合作机制。为了进一步提升环境资源审判专业化水平，充分发挥高校和法院各自优势，实现合作共赢，江苏高院与河海大学经过协商，签署了《江苏省高级人民法院与河海大学合作框架协议》。充分发挥高校专家资源丰富的优势，在环境法学、环境工程、生态科技、自然资源、动植物保护等各方面为环境资源审判提供理论依据和技术支撑，帮助法院解决法律和技术难题，提升环境资源审判专业化水平;充分发挥高校人才培养体系完善的优势，组织开展环境资源审判人员培训、进修，提升司法能力素养;充分发挥法院案例资源丰富的优势，选派法学或环境科学学生担任法官助理参与审判和调研，深入了解环境资源审判工作，提升实践技能，加强环境资源司法人才储备。
环境资源审判“9+1”机制改革是江苏省委贯彻习近平生态文明思想，打造江苏法治建设高地，推进江苏生态文明建设的重大决策部署，是最高人民法院交给江苏法院探索环境资源保护“中国方案”的改革工作任务。
据悉，这项工作得到了江苏省检察院、江苏省公安厅、江苏省各环境资源行政主管部门的大力支持，江苏全省法院已经做好了各项准备工作，有信心、有决心做好这一改革工作，为服务保障社会经济高质量发展作出更大的贡献。
